对减负政策盲点和负效应的反思
——基于北京市中小学生课业负担现状的调查研究
一、问题提出
“减负”是我国教育政策持续关注多年的问题，近年来教育部及各地方教育行政主管部门不断加大减负的力度，推出了一系列严格的减负政策。2013年 8 月教育部推出《小学生减负十条规定》（征求意见稿）， 对作业量做了严格要求，明确“小学阶段不能留书面作业”，此外还规定“每天锻炼 1 小时”，确保学生体育锻炼时间。而在此之前，2013年 3月，北京市开始实施了更为严格的“减负令”，其主要内容包括：“控制学生在校学习时间”“控制作业总量”“控制考试次数”“严禁违规补课，保障学生自主活动时间”等。相关政策的效果如何，不少学者在政策出台之时就已经评论，“一纸减负令只能解决表面问题”；还有学者撰文指出既有的政策仍秉承“堵”的理念，缺乏“疏”的意识，其效果有限。然而，目前学术界尚缺乏实证调查的数据去评价政策效果，本文期待回答这个问题。
二、数据来源
2014 年 9～10 月，“北京市中小学课业负担现状与对策研究”课题组在北京市30 所中小学校进行了问卷调查，调查对象是学生及其家长。选取调研学校时，考虑了调查学校的学段、城乡、教育质量等因素， 其中小学14 所，中学16 所；城区学校20所， 郊区（县）10 所，教育质量好的学校有 6 所，中等的有 20 所，较差的有 4 所。本次调查共发放学生问卷 5000 份，回
收有效问卷 3778份，回收率 75.6%。在调查的学生样本中，男生占 51.7%；学生中有65.9%是独生子女；具有北京户口的学生占
61.4 %，即流动儿童比例接近四成；有 2% 的学生是住校生；此外，学生的年级分布也较为均衡，每个年级所占样本比例维持在14～20%之间；以学段划分，初中生略多， 占 56.8%，小学生占 43.2%；从学校地域分布来看，城区学生占 56.2%，郊区（县）学生占 43.8%。总体而言，调查样本的各项统计特征与北京市基础教育阶段学生的分布大致相当，样本具有较好的代表性。
三、新政之下，中小学生当前课业负担现状
减负新政执行之后，其效果可用当前中小学生课业负担现状进行评估。本次调查主要从校内负担、校外负担、周末负担、自感负担四个方面去衡量中小学生的负担现状。
（一）校内负担现状
1. 在校时间
根据北京市教委的相关政策，为实现“减负”的目标，小学生每天在校时间不超过8 个小时，初中生每天在校时间不超过 9 个小时。从学校每天第一个教学活动安排（例如晨检、早读）开始到放学时间计算， 北京市中小学都严格执行了这一规定。根据学生到校时间和放学时间的回答计算，85.6% 的学生在校时间在政策规定之内。
2. 体育活动的时间
按照教育部和北京市教委相关政策的
规定，中小学生每天在校时间，应该有不低于 1 小时的体育活动时间。我们的问卷中， 请学生填写每天体育锻炼的时间（包括体育课和课间操时间），从调查结果来看，仅有4.9%的学生少于政策规定的要求，有 48.1% 的学生表示每天“有一个小时”的体育锻炼时间，还有 46.7%的学生表示每天在校有超过一个小时的体育锻炼时间。
1. 利用课间或中午休息时间做作业
学生在校时间尽管有了政策规定的最高上限，但是并没有对学生在校作业量进行规范。实际上，利用午休或课间时间去写作业的现象比较普遍。统计表明，33.9%的学生“经常”利用午休或课间时间去写作业，56.4%的学生表示此种情况只是“偶尔”发生，仅有不足 10%的学生表示在校期间“从不”利用午休或课间时间去写作业。当然，“在校期间，利用午休或课间时间去写作业” 作为普遍存在的现象，并不一定意味着对学生会造成负担。我们还应从“时间的长短” 去判断，即看看学生们在校期间，利用午休或课间的多长时间去写作业。统计显示，有4.4%的学生所用时间在半个小时以内， 有26.4%的学生所用时间在 1个小时以内，有%的学生所用时间为 1个小时，三者合计 61.6%，即他们在校期间，利用午休或课间写作业的时间在 1个小时及以内。而其他近四成的学生使用时间超过 1个小时。
（二）校外负担
此处所指的校外负担，特指学生每天放学之后，所要完成的学业任务对之所形成的负担。
1. 完成学校老师布置的作业
从调查结果看，90%以上的学生回家需要做老师布置的作业，只有 5.7%的学生表示作业在学校就已经完成。具体而言，有15.6%的学生完成学校老师布置作业的时间少于或等于 30分钟，有 31%的学生需要
用 31～60分钟，28.4%的学生要 1～2 个小时，还有 12.8%的学生需要 2～3个小时，甚至 6.5%的学生需要 3个小时以上。而北京的减负令规定，学生作业时间最多不能超过一个小时，显然这一目标还未实现。
1. 参加校外机构的各类辅导
在问卷中询问了“放学之后，学生去哪”，从家长的回答来看，放学后直接去参加校外机构课后补习的比例是 11.6%；学生回家之后再去参加校外机构各类辅导的比例是 16.1% ，这其中包括 6.9% 的孩子“去参加校外机构课后补习”，有 5.4%的孩子“去校外参加兴趣特长班”，还有3.8%的孩子会去“上家教课”。因此，总计有 27.7% 的学生放学后要参加校外机构的各类辅导活动。
2. 父母布置学习任务的情况
完成学校老师布置的作业之后，除了参加各类校外辅导活动外，学生还有其他学习任务。在家长问卷中我们设置了“每天除了完成学校老师的作业，您的孩子还需要花多长时间学习”。图 1 显示：在完成学校老师布置的作业之后，有近一半（49.6%）学生还需要再学习“30 分钟以内”，有 31.7% 的学生还需要再学习 31 ～60 分钟，有7.6%的学生需要再学习 61～120 分钟，需要再学习两个小时以上的学生有 3%。
家长是学生额外学习任务的主要来源， 在学生问卷中，我们设置了“每天除了完成学校老师的作业，父母给你布置的学习任务，需要花多长时间？”从本次调查的结果来看，在学校家庭作业之外，有几乎一半的家长会给孩子布置额外的学习任务。
图 1表明，有 52%的学生回答“0”小时，说明父母不给他们布置额外的作业；有18.1%的学生回答父母布置的作业在半小时内可完成；16.2%的学生完成父母布置作业所需要时间是 1个小时以内（30～60分
钟）；6.2%的学生完成父母布置作业所需要时间是 2 个小时以内（61～120 分钟）；还有 7.4%的学生完成父母布置作业所需要时间超过 2 个小时（120 分钟以上）。
（三）周末负担现状
周末的活动安排是否对学生形成课业“负担”？为此我们询问了学生在周末期间，父母给他们报各类兴趣特长班、课外补习班以及请家教的情况。从结果来看， 有 31.9%的学生对 “本学期的周末，父母给
少有两项”为负担标准，则 19.5%的调查样本有负担，若以“有三项”为负担标准，则有 2.5%的调查样本存在负担。
由此可见，“负担” 不是固定常数， 它因标准不同而有差异，按照上述标准，就存在三种程度不同的负担；如果要回答当前学生负担的程度如何，我们很难给出一个确定的值，不过，基于上述分析我们可以得到负担程度的区间，即 2.5%～
你报钢琴、绘画、舞蹈、棋类、游泳等这类
兴趣特长班了吗？”做了肯定回答；有 9.6% 的学生承认本学期周末，父母给他（她）请了家教；有 35.7%的学生承认本学期开学至今，父母给他（她）报了学科课外补习班（参见图 2）。
通过统计汇总，我们发现在兴趣特长班、家教、课外补习班三类活动中，有 35.7% 的学生报了其中一项，有 17%的学生报了其中两项，有 2.5%的学生囊括了三类活动， 另有接近一半的学生（44.7%）三项都没有报。进一步统计分析可知，同时报了家教班和课外补习的学生比例是 6.1%、同时报了特长班和课外补习的学生比例是 14.7%、同时报了特长班和家教班的学生比例是
3.6%。从“负担”发生的可能性上来看，报班的项目（类别）越多的学生，有“负担”的可能性越大。如果以“至少有一项”为负担标准，则 55.3%的调查样本有负担，若以“至55.3 %。
（四）自感负担程度
学生如何评价加诸在他们身上的学习任务呢？我们在问卷中设置了“总体而言， 我感觉学习任务”“总体而言，你是否能应付当前学习”两道题，前者测量学生自感的学习任务重量（即负担程度），后者用来揭示学生的应付能力。
从调查结果来看，6.3%的学生感觉学习任务“很重”，24.1%的学生感觉学习任务“比较重” ，认为学习任务“ 合适” 的比例是60.3% ，认为“比较轻”或“很轻”的比例分别是 6.7%、2.7%。因此，以此为标准来看， 在我们的样本中，可以认为 30%左右的学生存在课业负担。但是，在“你是否能应付当前学习”这一问题上，回答“不能”“完全不能”的比例分别是 3.0%和 0.9%，两者合计不到 4%。因此，若以此为标准，课业负担发生的比例大大低于按照“学习任务是否重”的主观判断。
四、主要结论
首先，减负新政之下，北京市中小学生的课业负担依然存在。在校时间、体育锻炼时间等在所调查的中小学校大都符合减负政策的规定，然而，学生在校期间，利用课间和休息时间做作业的情况较为普遍，这是否会对学生构成负担不得而知，但如果这一时间过长（比如超过 1 个小时以上），产生负担的可能性就显著增高。此外，学生的校外负担以各种形式广泛存在， 从学校教师布置的作业到校外机构的补习与辅导、家长布置的学习任务等不一而足。还有，周末休息时间，也有相当比例的学生要参加校外机构的各类辅导和培训。显然，减负新政之下，学生校内负担虽有收敛，但学生课业负担总体上并未减轻，只是从校内转向了校外。
其次，家长是学生负担的施加者。每天放学之后，孩子们被送到各类校外辅导机构参加学习，还有的家长亲自为孩子布置额外学习任务；每逢周末，等待孩子们的仍然是各种各样的“班”。因此，学生课业负担的背后，都离不开家长的助力。
第三，家长亦是学生负担的承担者。减负新政减少了学生的在校时间，最直接的表现是学生放学时间提前，北京不少中小学生的放学时间都早于家长的下班时间。报班、托管成为诸多家长无奈的选择。从这个角度而言，学生校内负担转变成为学生家长的
“负担”，这其中既包括经济负担，也包括心理负担。
第四，新政之下，学生负担呈现多样性和差异性。学生课业负担不再仅仅是由校内教师造成的，多个校外因素构成学生课业负担的来源；因之，课业负担还表现出个体差异性：家长作为课业负担的“施压者”，他们
会基于自己的教育预期和学生的需求去规划孩子的校外学习活动；从校外辅导的内容到校外辅导的形式，家长们的选择都存在差异，学生课业负担的个体差异在所难免。
五、政策建议
（一）“校内减负校外补”的预言在学术界也获得较多认同，在本次调查中被证实。这再一次提醒我们，“减负”不能仅仅停留在对学校行为的规范上，“减负政策” 不能仅仅依靠教育行政主管部门制定，它需要更多的部门参与其中。
（二）课业负担表面看来是由于学校教育所引发的，然而其背后离不开家长的教育选择行为。学校内的负担减少了，家长们会寻求相应补偿措施，正如社会上流传的说法，“老师不留作业了，妈妈留”。本次调查中，家长亲自布置的作业、聘请家教、送孩子去校外教育培训机构参加各种培训和补习，均是家长们对“学校减负”政策的反应。家长的教育观念是孩子课业负担产生的重要根源之一。
（三）学校减负政策的负效应需要引起关注。北京减负政策最直观的表现在学校放学时间的提前，接孩子放学的难题推动了校外托管市场的兴起；校外补习、兴趣特长等为代表的“影子教育”系统从政策中获得更大的生存空间。因此需要对相关政策进行完善，制定相应的配套措施。
（四）在当前减负政策的影响下，学生负担呈现出多样性、个别化的特点。 因此， 面对变化了的课业负担，当前减负政策对之无能为力，暴露出一定的政策“盲点”。 适应课业负担的新特征，改变传统的减负政策制定理念,寻找减负新策略是当务之急。