美国校园欺凌法律规制体系的建构探析
孟凡壮 俞伟
［摘要］美国20世纪70年代之前，校园欺凌被视为“青少年学生成长的一部分”，未受
到足够重视。1999年科伦拜高中枪击案以后，如何通过立法对校园欺凌行为进行规制成为美国联邦和各州关注的重要问题。囿于公共教育的州权自治传统，美国在联邦层面至今未制定专门针对校园欺凌的法律，而是通过《教育法修正案》《民权法案》等法律加以规制。联邦层面的法律规制以事后救济为主，不足以让校方主动采取措施进行校园欺凌的事前预防。在州层面，美国各州通过专门立法对校园欺凌予以规制，在明确界定“校园欺凌”概念的基础上，建构了校园欺凌的预防机制、报告机制、处理机制和协同治理机制。但同时，各州立法在规范学校反欺凌政策、惩罚欺凌行为实施者等方面也存在诸多问题。
［关键词］校园欺凌；立法规制；协同治理机制
美国学界对于校园欺凌问题的研究至少可追溯至20世纪70年代，这一时期部分教育学者开始从事校园欺凌相关理论研究，但其研究成果并未引起太大的社会反响。当时校园立法的主要关注点在于如何为适龄儿童提供平等的教育机会，校园欺凌行为被视为“青少年学生成长的一部分”，并未受到足够重视。20世纪70年代至90年代，美国社会所关注的校园安全问题主要为攻击性暴力事件。1994年，为限制枪支、刀具等暴力工具流入校园，维护校园安全，美国国会通过《促进学校安全法案》（improving america's schools act of 1994）和《学校禁枪法案》（gun-free schools act of 1994）。1999年4月，科伦拜高中枪击案（columbine high school massacre）震惊全美。该案中，美国科罗拉多州科伦拜高中的两名高中生携带枪支进入校园，四处扫射，造成13人死亡，24人受伤，两名凶手自杀身亡。这起事件是2007年弗吉尼亚理工大学枪击案发生前，美国历史上最血腥的校园枪击案。科伦拜高中枪击案之后，社会各界开始反思，校园安全的维护远不是单独的“禁枪措施”可以解决的。枪击事件的调查结果显示，实施枪击的两位学生曾经受到其他学生的欺凌与孤立，在一定程度上正是其内心不断累积的怨恨和压抑的愤怒导致了他们的血腥报复。人们逐渐意识到，校园攻击性暴力行为的产生与校园欺凌具有密切关联。教育学界对于校园欺凌行为的研究开始受到普遍重视，人们发现校园欺凌行为不是“青少年学生成长的一部分”，而是发生于任何性别、种族间，以语言、暴力等媒介进行的直接或间接的攻击行为。自此，如何通过立法对校园欺凌行为进行规制成为美国联邦和各州关注的重要问题。
一、美国校园欺凌的联邦立法规制
美国在联邦层面至今仍未制定专门针对校园欺凌的法律，而是通过《教育法修正案》《民权法案》等相关法律加以规制。
（一）联邦层面缺乏校园欺凌的专门立法
在美国，根据宪法第十修正案，宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留或由人民保留。公共教育一直是各州进行自治的“自留地”，长期以来属于州的管辖范围，联邦政府无权染指。在建国80余年后，国会才于1867年通过《教育部法案》（department of education organization act），成立了联邦教育部。联邦教育部成立后，各州担心教育部管辖权的扩张会侵占其保留的教育管辖权，不断提出其违宪的议案。国会在此压力下，短短一年便将教育部由独立部门“降格”为其他部门下属的教育署。1979年，国会通过《教育部改组法》，重构联邦教育部，教育部重回联邦内阁级部门的行列，但这并未改变各州对公共教育的管辖权。在联邦教育部门职权受到限制的一百余年间，美国教育系统的发展与变革大部分是依靠各州的自治力量完成的，公立学校的监管被普遍认为属于各州议会与政府的职权范围。截至2010年，联邦教育部对于公立中小学教育所投入的资金还不到各州投入资金的11%。各州议会普遍秉持州权理论，认为反校园欺凌问题属于州的公共教育范畴，因而排斥联邦在该问题上的立法规制。
20世纪90年代以后，日益突出的校园欺凌问题让美国社会开始反思教育立法的纵向权力分配问题。2004年，一份全国性的反校园欺凌法案被提交至联邦众议院，但未获通过。2009年，另一份主张对网络欺凌行为进行界定并入刑的法案由513名参议员向参议院提起，但未能进入投票阶段。2010年以后，美国联邦教育部、公共与卫生服务部、农业部与司法部定期在华盛顿举办联邦反校园欺凌峰会，讨论联邦层面的反校园欺凌对策与立法，但美国在联邦层面至今仍未制定专门针对校园欺凌的法律。
（二）联邦校园欺凌相关法及其规制困境
美国在联邦层面涉及校园欺凌的法律主要包括1972年《教育法修正案》（title ix of the education amendments of 1972）和《民权法案》（42 u.s.c.§1983 of the civil right act）。《教育法修正案》第9条规定：“任何人不得因其性别而被排除在联邦资助的教育项目或活动之外。”该条常被遭受性别欺凌的受害者作为向学校与施害者提起诉讼的依据，但是该条严格的司法适用标准使得受害者几乎没有机会获得胜诉。在具有标志性的戴维斯案中（davis v. monroe），法院认定校方有责任消除校园中可能对学生产生侵害的不良环境，但是原告必须证明校方明知该侵害是“严重、普遍且客观的”，并且可能导致受害人丧失受教育权利。根据戴维斯案中法院确立的证明标准，校方没有义务主动采取措施预防校园欺凌。同时，由于《教育法修正案》第9条的反性别歧视属性，该判决仅适用于与性别歧视有关的校园欺凌案件，对于其他类型的校园欺凌行为则无拘束力。《民权法案》规定：“任何人，如以州法、州政府或其他政府的名义或哥伦比亚特区的名义，剥夺或致使剥夺了宪法和法律所保护的该地区的其他任何公民所享有的任何权利、特殊待遇或豁免，都应对相关当事人承担法律责任”。基于该条，校园欺凌受害者可以结合宪法第十四修正案将校方诉至法院。但此类诉讼中，校方基于其已经执行校规而申请豁免，原告面临举证难的问题。并且，此类诉讼通常持续时间较长，一般青少年学生即便最终获得救济，也早已在漫长的司法程序中错过了适宜的学习年龄。
可见，无论依据《教育法修正案》还是《民权法案》提起诉讼，受害者获得救济都需要承担较高的举证责任，法院均要求原告能够证明校方明知校园欺凌行为存在但并未采取适当的应对措施。并且，校园欺凌行为具有多元性，可能会借助网络等新技术手段以更加隐蔽的形式呈现，这进一步增大了受害者的证明难度。此外，联邦层面对校园欺凌的规制以事后救济为主，不足以让校方主动采取措施进行校园欺凌的事前预防。
二、美国各州校园欺凌的法律规制
囿于公共教育的州权自治传统，美国倾向于对校园欺凌行为通过州内立法进行规制。各州制定了专门针对校园欺凌的法律，在明确界定“校园欺凌”概念的基础上，建构了校园欺凌的预防机制、报告机制、处理机制以及协同治理机制。
（一）美国各州通过专门立法规制校园欺凌
科伦拜枪击案后，美国各州政府逐渐意识到通过立法规制校园欺凌行为的重要性。1999年，佐治亚州第一个通过反校园欺凌法，随后各州也相继立法。截至2015年，美国所有50个州都制定了反校园欺凌法，这些立法在各州层面建构了美国反校园欺凌的法律规制体系(如表1所示)。
（二）各州通过立法建构校园欺凌的规制体系
通过分析美国50个州的反校园欺凌立法，可以发现美国各州立法普遍对“校园欺凌”概念予以明确界定，并建构了校园欺凌的综合治理体系。
1.“校园欺凌”概念界定
校园欺凌的立法规制首先需要界定“校园欺凌”的概念。美国各州的反校园欺凌法案对“欺凌”的界定虽不统一，但基本包括身体欺凌、言语欺凌、精神欺凌、同伴欺凌、网络欺凌5种类型。校园欺凌行为的研究先驱丹•奥维斯（dan olweus）教授认为，“欺凌行为是指针对个人或群体的、持续性的物理或精神上的攻击，包括羞辱、嘲笑、起外号、模仿、暴力威胁、骚扰、戏弄、孤立、散播谣言”等。值得注意的是，随着互联网技术的兴起，网络欺凌行为（cyber-bullying）已经成为一种不可忽视的欺凌方式。传统的欺凌行为主要发生在校园或者校园周边，时间亦集中于校园授课期间，而网络欺凌以互联网社交平台为传播工具，其辐射范围、发生时间、传播速度均高于传统的欺凌行为。因此，除阿拉斯加州与威斯康星州尚未将网络欺凌纳入立法外，其他48个州均已从不同角度将电子网络认定为欺凌行为可能发生的重要形式。
美国各州立法对于校园欺凌行为的界定不尽相同，但在校园欺凌行为应以“语言、行为、书面、电子网络”为载体并以“故意”（intentional）为前提方面基本达成共识。比如，马里兰州的反校园欺凌法规定：“欺凌行为是指包括语言、肢体、书面、电子网络形式进行的如下故意行为……”康涅狄格州的反校园欺凌法规定：“欺凌行为是指任何由一名或一群学生基于嘲笑、羞辱等故意对其他学生……”此外，亦有观点认为在反欺凌立法中不应包含具体的行为定义。依照此类观点，各个学校因地域、校风等差异存在不同的校园文化，青少年学生的生理、心理尚未成熟，对于欺凌行为的感知程度与容忍程度存在较大差异，每一名儿童都有可能成为某种不特定的欺凌行为的受害者。因此详尽地对可能存在的欺凌行为进行列举不利于保护受害者，立法者应当在对欺凌行为的特征进行规定后，将具体判断学生是否遭受欺凌的权力交给学校所制定的校园安全政策及其教职工。明尼苏达州便采纳了此类观点，规定“州内每一所学校均应通过书面校园政策禁止任何针对学生的恐吓与欺凌行为，包括但不限于通过电子或互联网”。
2.校园欺凌的预防机制
各州普遍通过立法建构了校园欺凌的预防机制。在校园欺凌预防方面，各州普遍要求学校定期对学校教职工、学生、家长、社区成员进行反欺凌知识的宣传教育。如新泽西州立法规定，学校每年应向学校职员、学生、志愿者、社区成员开展反欺凌预防的宣传教育活动，并可以向教育部门申请活动经费。同时，学校还应当聘任专职的反欺凌专家，组织反欺凌小组进行校园欺凌预防、调查活动。在学校开展反欺凌宣传教育活动之外，新泽西州还要求州内其他机构参与到反欺凌教育之中，比如当地警察训练委员会（police training commission）应在州检察官的协助下，开展关于校园安全的综合课程教育。此外，各州普遍通过立法明确规定，州内所有学校应在学校设施（包括学校云顶国际官网唯一官方网站主页）或校车上公示学校的反校园欺凌政策。某些州还将反校园欺凌政策的学习纳入到课程之中。比如，亚拉巴马州立法规定州内学校应将反欺凌教育以及本校的反欺凌政策纳入到学校的公民品德课程中。
3.校园欺凌的报告机制
各州普遍通过立法建构了校园欺凌的报告机制。在教职工对校园欺凌行为的报告方面，存在两种不同的立法规制模式，即立法强制模式与立法鼓励模式。采取立法强制模式的州直接规定学校教职工对校园欺凌行为负有报告义务，比如，阿肯色州、康涅狄格州、新罕布什尔州、新泽西州等州立法要求目击或知晓校园欺凌行为的学校教职工应主动向学校有关部门进行报告。如阿肯色州规定“目击或知晓某名学生正在遭受校园欺凌的学校教职工应当向学校负责人报告有关欺凌行为”。采取立法鼓励模式的州则通过立法鼓励学校教职工对校园欺凌行为进行报告。比如，路易斯安那州、西弗吉尼亚州、华盛顿州、罗得岛州等州立法并未强制要求学校教职工对校园欺凌行为进行报告。为了鼓励知情的教职工进行报告，此类立法通常对主动向上级进行报告的教职工，给予免于承担欺凌行为后续赔偿责任的豁免权。例如，路易斯安那州规定出于善意报告欺凌行为的教职工可以“免于承担因未及时报告该欺凌行为引起的损害赔偿责任”。
各州立法同时规定了校园欺凌行为的学生报告机制。为了保护学生隐私，大多数州均规定学生可以就欺凌行为向学校负责人进行匿名报告，但校方不可仅依据匿名报告便作出处罚，而是应当继续进行调查以获得更多信息。对于故意进行虚假报告的学生，各州立法也予以规制。比如，新墨西哥州立法要求学校的反欺凌政策中应当包含对故意的虚假报告行为予以处理的内容；新泽西州要求学校对错误报告校园欺凌的学生采取相应的处理措施。
各州立法还规定学校在收到校园欺凌报告后，应及时通知学生家长，并定期向上级部门报告。比如，特拉华州反欺凌立法规定：“学校在收到欺凌报告后，应通知实施欺凌和遭受欺凌的学生家长或法定监护人。”俄亥俄州反欺凌立法规定：“涉及校园欺凌事件的学生家长或法定监护人有权得到通知，并在法律允许的范围内获取该事件的书面调查报告。”新泽西州反欺凌立法规定：“每学年学区要召开两次公开的听证会，由督学向学区教育委员会汇报本学期学校欺凌事件的具体情况，包括欺凌事件的数目、欺凌的性质、调查情况、对涉事学生的处理以及为降低学校欺凌的发生所采取的措施等。”
4.校园欺凌的应对和处理机制
各州普遍通过立法建构了校园欺凌的应对和处理机制。为了保证学校能够遵循反欺凌法的立法意图，各州制定了校园欺凌应对政策模版供学校参考。比如，华盛顿州要求州教育部门召集有关人员制定反校园欺凌的学校政策模版；特拉华州要求州教育部联合州司法部制定反校园欺凌政策模版，并在其网站公开以供州内各校参考。为确保学校重视反校园欺凌政策模版，佛罗里达州立法规定：“各所学校的有关政策应与州教育部制定的政策模版实质相符”。此外，依照校园欺凌行为所造成后果的严重程度，各州立法对于欺凌行为规定了不同的处理方式。如果欺凌施害者的行为已经涉嫌民事侵权或者刑事犯罪，学校将依照民事、刑事有关法律进行处理。如果施害者的行为尚未构成侵权或刑事犯罪，学校将依据校园反欺凌政策对其进行处理。
5.校园欺凌的协同治理机制
美国校园欺凌的治理注重多部门、各层面的协同合作，通过立法在社会、政府、学校与家庭之间形成以“学校”为轴心的防治校园欺凌的协同治理体系。（具体可参见图1）
三、美国州层面立法规制校园欺凌有待解决的问题
尽管美国各州立法在校园欺凌规制方面取得了积极成效，但同时也存在一些问题有待解决。
其一，立法要求学校制定政策的内容不够全面。有学者总结指出，有效的州立法应要求学校政策至少包括如下内容：（1）一般性的政策声明，明确表明良好的学习和工作环境需要避免任何暴力与骚扰；（2）明确规定哪些类型的校园欺凌行为应被禁止；（3）校园欺凌事件的具体报告程序；（4）校园欺凌事件的具体调查程序；（5）学校范围内的一致行动；（6）禁止报复的相关条款；（7）学校政策不排斥依法采用其他适当措施；（8）学校政策宣传与教师、学生培训的相关规定；（9）对未制定或落实反欺凌政策的学校职能部门的惩罚性规定；（10）学校政策提交州教育部门审查。很多州的反校园欺凌立法没有完全符合上述要求。
其二，各州立法普遍赋予学校过多的自主权。比如，在何谓欺凌的界定上，尽管很多州立法对校园欺凌的概念予以明确界定，但仍然有不少州将界定欺凌的权力授予学校，这会导致在同一个州内，不同学校对于校园欺凌的认定可能存在较大差异。
其三，很多州立法对欺凌施害者应予以怎样处理没有明确规定。即使立法涉及相关规定，也将自由裁量权交给学校，由此导致在同一个州对欺凌行为的处理和惩罚可能存在较大差异。
其四，在校园欺凌的报告机制方面，很多州的立法仅仅鼓励学校职员向主管部门报告，而没有要求其承担未及时报告的法律责任。
其五，立法规定的补救措施方面，各州立法缺乏替代惩罚的方案。各州立法普遍将解决问题的路径聚焦于惩罚，而传统的惩罚，诸如拘留、强制休学往往解决不了问题，反而可能会使问题更为恶化。因为这会让欺凌施害者认为自己才是受害者，并由此认为报复学校和欺凌受害者具有正当性，造成恶性循环。对此，有学者认为立法可考虑建立欺凌受害者与施害者的对话机制，通过设立家长会议等方式对欺凌行为受害者和施害者予以援助和追踪辅导。