教师教育治理:科学内涵、困境分析及其消解路径
教师教育治理是“治理”和“教育治理”理念在教师教育领域的具体表现和应用，是深化教师教育改革、破解教师教育发展瓶颈的需要，教师教育治理已成为教师教育领域内所讨论和关注的热点话题。近年来，随着教师教育治理的不断推进和深入，教师教育治理出现政府越位、教师教育举办机构虚位、社会缺位等问题，这直接造成教师教育治理结构不合理，其整体功能发挥不足。理论研究者和实践工作者们对如何解释这些现象和解决这些问题给予了不同层面的探讨。笔者拟对教师教育治理的科学内涵、亟待突破的困境以及对其困境的消解路径进行探讨。
一、教师教育治理的科学内涵
要理解何为教师教育治理，首先需要对“治理”的内涵进行概念厘清，学者们对“治理”内涵的界定通常表现为两种取向：一是从主体论的视角，将治理界定为多个治理主体分权治理，如范如国在社会治理领域构建了政府、社会、市场等多元治理主体协同治理机制；二是从工具论的视角，将治理界定为运用多种治理工具来提高治理效率和水平，如有学者基于国家治理的视角，通过政府会计改革和财务报表审计来协同治理，最终更好地提高治理效率。其次，对教师教育治理的内涵理解，同样也要对“教育治理”的概念进行探讨。学术界对“教育治理”的内涵界定呈现多种研究维度。有学者从管、办、评分离的角度尝试探索构建教育治理体系与教育治理能力，有学者从高校自主权的角度来推进教育治理改革，明确高校的治理主体地位，还有学者从教育治理的基本要素（“谁治理”“治理什么”“如何治理”）来论述现代教育治理体系。可以看出，对“治理”和“教育治理”内涵的把握为教师教育治理内涵的界定提供了一种分析的逻辑框架，基于主体论和基本要素的视角关照，笔者认为，教师教育治理具有宏观和微观两个层面的内涵。
从宏观层面来看，教师教育治理即将“治理”和“教育治理”两者理念引入教师教育管理中，其核心在于使得政府、教师教育举办机构（高校）、社会（市场、家庭和用人单位）共同作为教师教育治理的主体，且主体间责任与分工明确、相互制衡和监督，运用一定的治理方式和治理机制来管理教师教育，从而达到教师教育的“善治”。从微观层面来看，教师教育治理应该涉及一些基本要素，主要包括教师教育治理结构、教师教育治理方式、教师教育治理机制等。教师教育治理主体构成主要包括政府、教师教育举办机构和社会，三者间权责明确并相互制衡，共同参与管理教师教育事务。教师教育治理方式是指进行教师教育治理所运用的方式方法。我国教师教育治理方式遵循教育治理尤其是高等教育治理的方式逻辑，通常采用中央集中统一领导与地方分级管理相结合的方式。教师教育治理机制是指为了保障教师教育治理有效运行而制定的规章制度，主要包括教育决策机制、教育监测机制等在内的一套运行机制。当前，教师教育综合改革应从治理结构、治理方式和治理机制等方面着手与破解，如何健全教师教育治理结构、完善教师教育治理方式、优化教师教育治理机制是当前教师教育治理研究的关键问题和核心内容。
二、教师教育治理的困境
（一）治理结构困境：“政府导向”与“市场导向”的教师教育治理模式之间的博弈。目前，我国教师教育治理的主体结构主要以政府为主、教师教育举办机构为辅，社会几乎无法参与。由于政府管得过多过细，效益和效率不高，政府、教师教育举办机构和社会的优势与积极性无法完全调动，导致教师教育治理结构不合理，整体功能发挥不足。这种教师教育治理结构在极端情况下，通常表现为“政府导向”的教师教育治理模式与“市场导向”的教师教育治理模式之间的博弈。
1“政府导向”的教师教育治理模式及其治理危机
长期受专制的历史文化影响，人们对政府过度崇拜以及政府导向理念的定势，形成了官僚体制基础上的政府导向的教师教育治理〔7〕。在这种模式中，政府是教师教育治理的唯一主体，教师教育举办机构和社会处于被支配地位。由于教师教育的公共性和公益性特征，政府导向的教师教育治理就是要充分发挥政府的主导作用，按公平原则对教育资源进行合理配置，控制市场竞争，及时进行补贴资助，从而实现教师教育的稳定有序发展。此外，政府导向的教师教育治理模式也是西方国家二战后遭遇到“市场失灵”的弊端之后，国家对教师教育治理的一种回应。
在这种模式下，政府、教师教育举办机构、社会是一种合作的委托代理关系，一方面，政府将社会的要求深度加工整理成指令性文件信息，然后传达给教师教育举办机构，再由教师教育举办机构执行指令信息；另一方面，教师教育举办机构关于教师教育的相关信息同样也需要经过政府筛选后反馈于社会，但教师教育举办机构与社会间没有较正式的合作关系，是一种较松散的组织关系，没有真正的直接沟通。如图1 所示。
图1 政府导向的教师教育治理模式
该模式也有其弊端，主要表现在以下两个方面：一方面，对社会而言，由于社会与教师教育举办机构之间无法直接沟通，易导致信息失真或扭曲。尤其是社会中的用人单位每年将用人计划上报给政府，政府按相应指标将师范毕业生分配给用人单位，社会在选择师范生的权利上受到限制，在这种模式下，社会难以参与教师教育治理；另一方面，由于教师教育举办机构隶属于政府部门，听命于政府部门的指挥，在政府导向的教师教育治理模式下只相当于政府的治理机构，难以真正参与教师教育治理。由此可知，在该模式下，社会和教师教育举办机构都难以真正参与到教师教育治理过程中，利益相关者的话语权无法有效表达，影响到了教师教育举办机构的教师质量和教师资源配置的效率。
2“市场导向”的教师教育治理模式及其治理危机
在政府导向的教师教育治理模式产生危机的背景下，英美等西方国家兴起了市场导向的教师教育治理模式。市场导向的教师教育治理是将市场机制引入教师教育治理领域，借助市场管理的技术、工具来取消垄断型政府导向的教师教育治理，从而建立分权结构，尤其是引入教师教育的选择和竞争的市场机制，目的是提高教师教育的质量及其资源配置效率。在此模式中，政府与教师教育举办机构是一种委托代理关系，政府通过投资、制定相应政策和购买服务的形式宏观掌控教师教育发展大局，改变政府在教师教育治理方面扮演的提供者、生产者和任用者的角色，促使教师教育的提供与生产相分离，教师教育举办机构拥有充足的自主权。社会与教师教育举办机构间同样要建立一种委托代理关系，社会中的家庭和用人单位
都要自主选择教师教育举办机构来委托其培养子女和为用人单位培养合适人才。社会与教师教育举办机构应保持消息直接传递和沟通，使得教师教育举办机构可灵活调整人才培养策略，满足社会需求。这种直接沟通打破了官僚体制中的等级观念，给予了教师教育举办机构自主办学的空间，提高了教师教育举办机构的积极性和自身在教师教育市场中的竞争实力，如图2 所示。
图2 市场导向的教师教育治理模式
此模式也存在一些问题，一方面，虽然社会与教师教育举办机构之间采用委托代理和直接沟通的方式，但这种沟通是单向度的沟通，社会对教师教育举办机构的教师教育可以监督和评估，却未实质性地参与治理，仍存在信息不对称；另一方面，由于市场缺乏监督或监督不到位，易产生道德风险，加之在教师教育治理中引入市场竞争机制，易滋长不良风气，影响教师教育公益性的实现。
由此可见，“政府导向”的教师教育治理模式与“市场导向”的教师教育治理模式各有利弊，若过度依赖一方发挥主导作用，都将导致教师教育治理陷入困境。因此，需建立一套有效的规则来平衡教师教育治理中政府、教师教育举办机构和社会之间的关系，倡导三者在教师教育治理中合作与公平竞争，充分调动其积极性和自主性，从而形成和健全“多元合作、民主制衡”的教师教育治理结构。
（二）治理方式困境：教师教育治理方式出现过于集权的倾向
我国教师教育治理历程即教师教育从管理向治理过渡，总体上经历了集中统一领导、地方分散领导、地方直接管理、统一领导与分级管理相结合等阶段，总趋势是纵向上集中统一领导，横向上直接管理，彰显过于集权的倾向。具体来说：纵向上，中央对全国的教师教育事业进行集中统一领导，国务院设教育部，各省设教育厅或教育委员会，市、县设教育局或教育委员会，来对其进行规划、决策、统筹、协调。而高等师范教育、中等师范教育和教师继续教育分别实行中央和省（市）两级管理，市和县两级管理以及省、市、县三级管理。教师教育在国务院的统一领导下自上而下进行业务管理。横向上，各级地方政府根据国家法规以及上级和本级有关教师教育政策，对本地区的教师教育事业及教师教育举办机构进行直接管理。教育部对六所直属师范院校进行直接管理，省（市）教育厅或教育委员会对省属的师范院校进行直接管理，市教育局或教育委员对市属的师范院校进行直接管理，县设教育局或教育委员会对本地区教师进修、教师继续教育和教师队伍建设进行管理。教师教育事业由同级政府直接管理。因此，从纵向和横向上看，教师教育治理实质是关于教师教育治理的各治理主体的权利分配问题，我国教师教育治理强调以中央和地方统一领导与管理为主，在教师教育事务上，中央对地方、上级政府对下级政府统得过多、过死。
在我国教师教育治理的历史沿革中，教师教育治理的权力分配一直在中央和地方、各级政府之间游离，较少涉及教师教育举办机构的办学自主权和社会参与教师教育治理问题。总体上看，我国教师教育治理呈现一种以集权为主、社会和教师教育举办机构很少或者几乎不参与的趋势。具体表现为：一方面，对社会而言，社会中的家庭和公众作为教师教育事业的纳税人，社会中的用人单位作为教师教育事业的成果接受方，都应参与治理，而我国政府决定着教师教育的办学形式、种类、招生人数等，致使社会参与教师教育治理程度偏低；另一方面，对教师教育举办机构而言，一直以来，基本都强调中央和地方政府在教师教育治理方面的权限划分，而教师教育举办机构常属于政府部门机构，其办学自主权受政府部门牵制，导致教师教育举办机构参与教师教育治理深度不够。
（三）治理机制困境：教师教育治理中的“管”“办”“评”机制不健全
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出要中央向地方放权、政府向教师教育举办机构放权，促进管、办、评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制，从“管、办、评”分离的角度来明确教师教育治理中的政府、教师教育举办机构和社会三个主要治理主体的责任和权利，协调三者之间的关系。其中，教师教育治理的管理由政府负责，教师教育举办机构负责承办，社会负责评估，从而有助于教师教育治理顺利实现。但在实际推进过程中，由于政府在教师教育治理的管理上存在越位，教师教育举办机构在承办上存在虚位，社会在评估上存在缺位，导致教师教育治理中的“管”“办”和“评”的机制不健全，最终影响了其推进进程和教师教育培养质量。
首先，教师教育治理“管”的机制不健全。目前，我国教师教育作为公益性和公共性事业，仍采用以政府为主导的直接管理，使得教师教育举办机构的办学自主权和积极性缺失。一方面，高校作为我国教师教育举办的主体机构，举办教师教育的高校一直被视为政府的附属机构，高校主要通过政府行政命令和按照行政机关的管理制度对教师教育进行管理，易造成政校不分的局面；另一方面，举办教师教育的高校按照国家行政计划与命令来配置高校的教师教育资源，缺乏灵活的用人权，同时高校套用行政单位的管理方式管理教师，缺乏完整、系统的教师教育管理制度，最终导致教师教育管理机制缺乏活力。
其次，教师教育治理“办”的机制不健全。我国举办教师教育的高校由于缺乏信息公开制度规范及信息公开的主动性和彻底性，加之高校信息公开的不对称等原因，我国高校很少对外公布甚至隐藏有关教师教育办学信息，对于举办教师教育的高校而言，从短期看，有助于对其进行业绩评价，从长期看，则不利于促进高校教师教育民主化运作，高校的教师教育办学自主权缺失，会进一步影响到高校内部管理体制改革。对社会而言，使得社会对举办教师教育的高校的关注度低、参与度不够，甚至对教师教育质量监督和评价力度不够，加之阻碍了社会对高校举办教师教育信息的进一步了解，最终难以在举办教师教育的高校和社会之间形成良性互动。
最后，教师教育治理“评”的机制不健全。由于在举办教师教育的高校中，同一层次的高校在教师培养方面没有形成很好的评价机制，导致教师教育资源配置不合理、质量不高等问题。目前，我国教师教育监测和评估主要由政府或政府委托高校进行，如高校的教育学部或类似职能部门把高校的教师教育成果按具体的指标进行统计，然后将统计成果和资料上报，政府根据各个高校提供的自身教师教育成果进行监测或将其提供给其他高校、专家进行评估。由此可见，目前，我国对教师教育的评估和监测难以走出政府“怪圈”，未形成一个系统、高效运行的教师教育监测机制。在市场经济环境下，政府尚未将教师教育评估监测向社会、市场开放，社会无法参与教师教育评估，使得教师培养和培训无法在政府的宏观管理下形成有序竞争。
三、教师教育治理困境的消解路径
教师教育治理是一项复杂而庞大的工程，需要克服教师教育治理过程中遇到的治理结构、治理方式和治理机制等诸方面的困境。要推进教师教育治理工作的真正落实，实现对其治理困境的消解，应遵循如下有效路径。
（一）健全以“多元合作、民主制衡”为核心的教师教育治理结构
“多元合作、民主制衡”的教师教育治理结构有助于避免政府导向的教师教育治理和市场导向的教师教育治理两种教师教育治理模式的局限，使得作为教师教育治理主体的政府、教师教育举办机构、社会在教师教育治理中分别扮演一定的角色，在契约规则约束下形成角色互动，同时承担一定职责，明确各自的权利和义务并进行有效沟通，是一个多元治理主体合作互动和相互制衡的过程。三者在教师教育治理中形成既平等又相互依赖、制衡的关系，促进教师教育举办机构、社会从边缘人向中心人转变，如图3 所示。
图3 “多元合作、民主制衡”的教师教育治理结构
健全“多元合作、民主制衡”的教师教育治理结构要求政府、教师教育举办机构、社会在教师教育治理中明确各自的角色定位，而角色又兼具权利和义务，即不仅要行使好权利和义务，而且要承担各自的职责。
1.政府在教师教育治理中的角色——教师教育的把控者、制定者、监督者
首先，政府是教师教育事业的把控者，政府对教师教育的办学资格入口进行严格把控，保证教师教育过程的质量，从而为培养优质师资提供保障，针对由于教师需求信息不对称或延迟而造成盲目培养教师的现象，政府需要依据教师需求和发展对教师教育规模进行宏观把控。其次，政府是教师教育政策的制定者，政府通过制定教师教育举办机构的申请标准、教师教育运行管理政策法规等，确保教师教育举办机构的办学自主权并实行相关制度安排。再次，政府是教师教育事业的监督者，应对举办过程和结果进行监督评价，既有助于发现问题并给予矫正，也有利于确保教师产出的质量。同时，政府还应对社会对教师教育的运行满意度、是否培养出社会所需教师人才进行监督评估。
2. 教师教育举办机构在教师教育治理中的角色——教师教育的生产者、独立者
一方面，教师教育举办机构在教师教育治理中扮演着教师教育的生产者。一是其拥有一批素质高且专门进行教师教育的教师，即“生产”教师的人员，他们根据教师的培养标准、社会对教师需求、教师教育举办机构的办学优势和特点以及学生身心发展的特点有针对性地培养教师；二是其有专门为培养教师而设置的课程，学生按设置的课程进行学习，掌握相关知识，提高自身素养；三是其培养出来的学生大多从事教师行业，同时为社会“生产”出教师，尤其是向学校输送大量教师人才，教师便成为其“产品”。另一方面，教师教育举办机构在教师教育治理中扮演着独立者的角色。教师教育举办机构应坚决摒弃作为“政府附属机构”的理念，逐步拥有独立的法人地位，完善自身对教师教育的决策、执行和监督，充分行使办学自主权。但这并不意味着政府失去对教师教育治理的权利，而是政府要在教师教育治理方面由微观管理向宏观管理转变，使得教师教育举办机构和政府之间由传统的行政隶属关系转变为一种现代的契约关系。
3. 社会在教师教育治理中的角色———教师教育的选择者、检验者、监督者
社会在教师教育治理中所扮演的不同角色依据社会中的不同对象而定。对家庭而言，家长作为学生的监护人，有权选择将子女送到某教师教育举办机构进行培养，使孩子接受系统的教师教育，成为合格教师。对用人单位而言，教师教育举办机构培养出来的教师在输送到用人单位前，用人单位要通过笔试、面试等形式来检验这些教师是否合格，从而确保教师能为用人单位所用。对公民而言，一方面，作为纳税人，教师教育举办机构应该建立有效的教师教育公开制度，使公民能够更直接地了解和监督教师教育举办机构的举办情况和为社会培养的教师质量情况；另一方面，作为学生的监护人，公民通过子女在教师教育举办机构的学业成绩、活动情况、实习表现等来监督教师教育举办机构的教师教育开展状况，从而保障公民与教师教育举办机构之间的有效沟通。
（二）采用以集权和分权相结合为本位的教师教育治理范式
教师教育治理方式是教师教育治理所运用的方式方法。我国教师教育治理应审视政府、教师教育举办机构、社会等治理主体的权利划分，统筹中央和地方的权利，逐渐使教师教育治理重心下移，采用集权和分权相结合的方式。从我国教师教育治理的历史沿革来看，中央和地方在教师教育管理权限上经过了几次调整，如从1949 年到1957 年，教师教育管理侧重中央集权领导，从1958 年到1963 年，教师教育管理侧重地方分散领导，1963 年后建立了统一领导、分级管理的教师教育管理体制。由此可见，教师教育治理采用统一领导、分级管理是一种主流趋势，而统一领导彰显集权的性质，分级管理是在增加地方参与教师教育管理的权限，体现分权的理念，教师教育治理应采用中央集权和地方分权相结合的方式。从教师教育治理的权限划分来看，中央负责对教师教育政策、方针、原则的制定和把握以及对教育部直属师范院校进行管理，地方则有更大的自主权去管理教师教育举办机构。总之，我国教师教育治理应采用集权和分权相结合的方式，这不仅可以为我国教师教育事业发展把握正确方向，而且能够充分发挥和调动地方教师教育办学的积极性和主动性。
（三）优化以“管、办、评”为手段的教师教育治理机制
从“管、办、评”分离的角度来优化教师教育治理机制，就是要明确三者各自的主要责任，协调各主体的关系，形成政府“管”、教师教育举办机构“办”、社会“评”的相互补充和相互制衡的教师教育治理运行机制。
首先，教师教育的“管”主要由政府负责。一方面，政府通过制定教师教育政策、提供相应制度支持和服务等形式进行宏观管理与监督指导；另一方面，政府应转变职能，对教师教育举办机构和社会进行放权，应把教师教育举办机构的专业设置、招生人数、管理体制等事项完全交给教师教育举办机构来管理，同时政府应向作为教师教育直接受益者的家庭和用人单位放权，鼓励和吸引他们参与治理，加大社会的监督力度，从而保证教师教育质量。
其次，教师教育主要由教师教育举办机构负责和承担。一是政府应给予教师教育举办机构办学自主权，同时确保其办学自主权在高校内部能真正落实。二是教师教育举办机构应建立教师教育信息公开制度，有助于其内部工作人员了解其运行与管理，增加教师教育举办机构项目和公共开支的透明度，以防腐败发生，同时也有助于公民了解教师教育举办情况，促进社会对教师教育的理解和支持。三是教师教育举办机构公开教师教育信息是进行教师教育监督的前提，应成立教师教育治理委员会，鼓励和吸引社会对教师教育的效率和质量进行监督。
最后，教师教育的“评”主要由社会、市场负责。政府通过公开招标和购买服务的方式把教师教育监测和评估交给社会和市场负责，社会、市场随时和定时地对教师教育举办机构的举办和发展情况、教师培训的效率和质量、家长和用人单位对教师教育运行是否满意等方面进行评估和监测，使得教师教育举办机构能了解和把握自身的优势和不足，以不断调整获得新的发展。同时，教师教育监测评估的结果向政府和社会反馈，有助于社会更好地了解教师教育发展状况，从而社会和政府能够进一步制定相应措施改进教师教育举办机构的工作，以为其子女择校提供公正合理的标准。